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政策目標是公共政策的核心問題。明確政策目標對于公共政策的制定、執行和評估具有重大意義。藥品集中招標采購的政策目標，是指政府通過實施藥品集中招標采購政策所要達到的目的和效果。
2000年國務院辦公廳《關于城鎮醫藥衛生體制改革指導意見》提出醫藥衛生體制改革的目標是：建立適應社會主義市場經濟要求的城鎮醫藥衛生體制，促進衛生機構和醫藥行業健康發展，讓群眾享有價格合理、質量優良的醫療服務，提高人民的健康水平。藥品集中招標采購作為推進藥品流通體制改革，整頓藥品流通秩序的政策措施，明確提出藥品集中招標采購是要“規范醫療機構購藥行為”。
當時的國務院領導同志對為什么要搞藥品集中招標采購明確指出，一是我國藥品流通秩序長期混亂，不正之風猖獗，藥品價格虛高，在藥品流通領域形成了灰色利益團體，嚴重損害群眾利益，所以需要在藥品流通領域進行一場斗爭。這場斗爭的手段就是“招標采購，網絡聯系”。二是通過藥品集中招標采購改變藥品流通方式。讓“衛生部門統一組織，醫院通過網上從廠家直接采購藥品，不要中間環節”，“端掉不法藥販的飯碗，讓非法活動搞不了”。三是要“打破壟斷，建立競爭機制”。通過藥品集中招標采購引進競爭機制，“促使藥廠之間競爭”，讓藥價“大大下降”。這段講話是即席說出的，但寓意深刻，十分精彩。說明在三項改革的政策設計階段，中央領導同志就科學預見了藥品流通體制改革的艱巨性和復雜性，明確提出了推行藥品集中招標采購的目的是改變流通方式，深化流通體制改革。
《指導意見》和中央領導同志講話的精神，都和藥品集中招標采購的政策目標相關，都沒有將降價作為藥品集中招標采購的政策目標。規范醫療機構購藥行為，首要任務是制度創新，建立同市場經濟體制要求相適應的藥品采購制度，對不規范的采購行為形成制度約束。改變藥品流通方式，推動藥品流通體制改革，應該從規范醫療機構的藥品采購行為著手。醫療機構是我國藥品流通的主要終端渠道，醫療機構建立新型采購制度對于我國藥品流通體制改革的發展方向具有決定性影響。藥品集中招標采購是我國藥品流通體制改革的重要組成部分，也是對我國公立醫院采購活動的制度設計。醫療機構建立適應市場經濟體制的采購制度，實現藥品采購由分散到集中的轉變，形成分工制衡、公開透明、誠實信用、充分競爭的運行機制，既能夠利用規模效應降低藥品購入價，同時也能夠有效地遏制藥品購銷中的不正之風，降低藥品虛高價格，為我國藥品流通體制的全面創新奠定基礎。
需要注意的是，購入價是藥品流通中間環節的交易價格，不是直接影響患者藥品費用負擔的零售價格。我國對納入醫保目錄的基本藥物實行政府定價或政府指導價。降低藥品零售價格，是政府的價格管制職能。也就是說，人民群眾能否通過集中招標采購受益，是由政府的價格管制行為決定的。幾年來，藥品集中招標采購全面推行，各地醫療機構的藥品購入價普遍下降，但藥品零售價的下降幅度卻大相徑庭。有些地區對中標藥品實行順加作價，將集中招標采購的好處全部給了患者，導致藥品零售價的大幅度下降；有些地區對中標藥品實行先順加，然后將剩余差價大部分給了患者，也導致藥品零售價一定程度的下降；有些地區沒有對集中招標采購進行價格干預，允許醫療機構執行最高限價，得到集中招標采購的大部分好處，藥品零售價基本沒有下降。由此可見，降低藥品的成交價，是通過集中招標采購實現的市場行為；降低藥品的零售價，是通過政府價格管制實現的政府行為。集中招標采購降低了藥品的成交價，實現了成交價的公開透明，為政府降低藥品零售價提供了有利條件。但最終的藥品零售價能否降低，降低多少，取決于地方政府主管部門是否作為，如何作為。
集中招標采購是降低藥品虛高價格的重要因素，但不是決定因素。集中招標采購的行為主體是醫療機構，說明集中招標采購是商業活動，強調的是經濟性原則；降低藥品虛高價格，減輕患者藥品費用負擔，是政府行為，強調的是公益性原則。盡管二者相互依賴，互為因果，但我們不能混淆市場行為和政府行為的界限，更不能試圖完全依賴集中招標采購降低藥品虛高價格，用市場行為取代政府行為。
李憲法:中國人民大學醫藥物流研究中心副主任